財政政策強調更加積極，主要體現在提高赤字率、增加專項債和超長期特別國債上。這將擴大財政支出規模，提高財政支出增速，更好地防風險、惠民生、穩增長，兜牢基層“三保”底線。

近日召開的中央經濟工作會議關于2025年的工作目標、政策基調、任務部署等都釋放了積極的信號，具有很強的前瞻性和針對性。

政策目標新增“居民收入增長”，政策基調“更加積極有為”

對于2025年的宏觀調控目標，會議在傳統的經濟增長、充分就業、物價穩定、國際收支平衡這四大目標的基礎上，額外強調了“促進居民收入增長”，體現了對增強人民群眾獲得感的重視。宏觀政策總基調也“更加積極有為”，財政政策從“積極”到“更加積極”，貨幣政策從“穩健”到“適度寬松”，體現了推動經濟持續回升向好、提振市場信心和預期的決心。

“提高宏觀調控的前瞻性、針對性、有效性”，既是對過去宏觀調控的成功經驗的總結，更是基于當前宏觀形勢的科學判斷作出的部署。當前我國宏觀經濟面臨內部總需求不足和外部全球經濟疲軟等壓力，非常之時當有非常之舉、化壓力為動力。12月9日召開的中央政治局會議首提“加強超常規逆周期調節”，逆周期調節講究前瞻性，即走在預期前面，穩定預期、穩定總需求，進而夯實經濟回升向好基礎。對此，中央經濟工作會議提出“明年要堅持穩中求進、以進促穩，守正創新、先立后破，系統集成、協同配合，充實完善政策工具箱”“把握政策取向，講求時機力度，各項工作能早則早、抓緊抓實，保證足夠力度；強化系統思維，注重各類政策和改革開放舉措的協調配合，放大政策效應”。

經濟工作的方法論和指導思想非常重要，直接影響行動路徑和效果，會議提出“各項工作能早則早”，強調政策要靠前發力，把握好節奏時機。這一方面能盡快形成實物工作量，另一方面能提振預期。系統思維則是另一重要方法，百年未有之大變局下的經濟社會發展尤其復雜，意味著政策要實現的目標具有多元性，只有政策和改革協調才能發揮合成效應，避免合成謬誤。

財政政策更加積極，更加注重惠民生、促消費、增后勁

會議提出“要實施更加積極的財政政策。提高財政赤字率，確保財政政策持續用力、更加給力”。

積極的財政政策在當前可以發揮多重作用：一是以必要的支出力度擴大總需求，通過提振內需對沖外部不確定性。二是優化供給結構，支持新質生產力發展，促進新舊動能轉換。三是穩定預期，當前各方對財政政策的期待較高，通過財政政策實施超常規逆周期調節能夠更好地穩預期。四是防范化解包括房地產和金融在內的重點領域風險，更好地推進保交樓、收儲等，持續用力推動房地產市場止跌回穩。

財政政策延續積極的基調，體現了政策的穩定性和連續性，同時強調更加積極，體現出政策的實事求是，因時因勢，順勢而為。“更加積極”主要體現在提高赤字率、增加專項債和超長期特別國債上，這將擴大財政支出規模，提高財政支出增速。筆者認為，提高赤字率可實現三重功效：一是赤字規模進一步擴大，有利于加大支出力度，強化財政逆周期調節作用，更好地防風險、惠民生、穩增長。二是與其他財政工具相比，赤字率更能傳遞政策意圖，公眾對赤字率及其變化的關注度非常高，而且長期形成了“突破3%就是更加積極”的認識，財政政策要想將有限的“子彈”用于穩預期，有必要盡可能地體現在赤字率上。三是赤字規模中大概率仍是以中央國債為主，通過財政轉移支付能夠更好地保障基層財力，有利于地方做好“三保”工作。

會議提出，優化財政支出結構，提高資金使用效益，更加注重惠民生、促消費、增后勁，兜牢基層“三保”底線。這與“適當提高退休人員基本養老金，提高城鄉居民基礎養老金，提高城鄉居民醫保財政補助標準”相互呼應。近年來，我國持續優化財政支出結構，主要體現為從投資建設為主轉向建設與民生并重、民生支出占比持續提高的階段。這不僅是發展階段變化的要求，也是滿足人民美好生活需要的要求，還是經濟高質量發展的要求。伴隨我國經濟發展水平逐步提高、城鎮化進入“下半場”，以及人口老齡化進程加快，居民的消費需求從生存型消費逐步升級為發展型消費，尤其是醫療、教育、養老需求上升。財政取之于民、用之于民，也應當提高相關支出比重。同時，當前內需不足的一個重要原因是居民消費意愿不足，如對醫療存在后顧之憂，因此從提振內需特別是居民消費需求以及穩定宏觀經濟的角度，也有必要優化財政支出結構。

從收入和支出兩端統籌推進財稅體制改革

會議提出“統籌推進財稅體制改革，增加地方自主財力”。筆者認為，2025年財政政策和財稅體制改革將以更大力度推動經濟持續回升向好。

深化財稅體制改革，短期內應增加地方自主財力；從長期來看，改革的核心是上移部分事權和支出責任至中央政府，避免地方政府承擔過多的支出責任，從而減少地方違規舉債的動機。30年前的分稅制改革解決了中央財政收入占比過低、中央宏觀調控能力不足的問題，但事權和支出責任劃分問題不是當時的主要矛盾。當前收入端的問題仍很重要、亟須解決，因此應積極增加地方自主財力，應盡快出臺難度不大并能夠有效緩解地方收支矛盾的稅制改革方案。在征管可控的前提下，推進消費稅征收環節后移并穩步下劃地方，同時為避免區域間財力差距拉大，需統籌完善轉移支付制度。研究推進城市維護建設稅、教育費附加、地方教育附加合并為地方附加稅的過程中，一方面應合理評估對相關納稅人的影響，尤其是對享受相關稅收優惠政策的微觀主體的影響；另一方面應統籌考慮相關稅費收入的用途管理。完善增值稅抵扣鏈條，重點在于逐步清理不規范、不合理的優惠政策，以增強增值稅的稅收中性并強化其收入籌集功能。動態優化共享稅分享比例，在理想情況下，應尋找在更好發揮中央和地方兩個積極性、促進區域協調發展、加快全國統一大市場建設等多重目標下的合理平衡。

此外，在目前地方財政順暢運行高度依賴中央轉移支付的背景下，支出端的改革也是本輪改革推進的重點。上移事權和支出責任是治本之策，否則“地方支出責任重—地方財政緊平衡—中央加大轉移支付—財政資金使用效率低和逆向激勵”的循環難以被打破。

從構建債務管理長效機制來看，有必要在“四本預算”之外，研究建立債務預算和資本預算，與政府資產負債表和綜合財務報告相銜接。當前我國政府債務管理主要是余額和限額管理，尚未編制涵蓋規模、結構、還本付息計劃、投向等更詳細的債務預算，債務約束力不足，有必要建立起債務預算和資本預算。資本預算即針對政府固定資產投資等能夠形成公共固定資產的財政支出活動編制的預算；債務預算是對政府債務規模、結構、還本付息計劃等進行詳細規劃的預算，是現行債務限額管理的升級版。